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夯实基础 做好森林防火这篇大文章

党的十八大将生态文明建设摆上突出地位,纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局。林业发展和森林资源保护成为建设生态文明重中之重的任务,做好森林防火工作是捍卫林业建设成果、维护生态文明建设的重要保证。今天,笔者将带您探究建设生态文明、美丽中国形势下的森林防火发展之路。

森林火灾是世界八大自然灾害之一,具有突发性强、危害性大、处置救助困难等特点。据统计,全世界平均每年发生森林火灾大约22万次,受灾森林面积达1000万公顷,约占森林总面积的0.25%。我国位于欧亚大陆东南部,地域辽阔,地形复杂,气候多样,季风气候显著,森林类型与分布各异,是世界上森林火灾多发国家之一。

新中国成立前,我国森林防火事业一片空白,火灾发生后任其自燃自灭,平均每年发生森林火灾2万多起,受害森林面积150多万公顷,森林火灾受害率为13.8%。。新中国成立后,特别是党的十一届三中全会以来,党和政府十分重视森林资源保护管理工作,森林防火事业逐步开展,森林火灾危害逐年下降。

一、中国特色森林防火道路初步形成

经过多年努力,我国森林防火工作实现了从无到有、从小到大、从弱到强的全面发展,围绕“预防为主,积极消灭”的工作方针和“打早、打小、打了”的工作目标,初步走出了一条具有中国特色的森林防火之路。

组织管理和责任体系全面建立。我国法律明确规定,森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制。各级地方政府对辖区内森林防火工作实行统一领导,政府主要领导担任森林防火总指挥。这既是我国森林防火工作与其他国家最大的区别,也是中国特色森林防火道路得以确立的显著标志。目前,全国共有各级森林防火指挥部3371个、办事机构3559个,内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等11个省(区、市)建立了专职指挥员制度,森林防火专职管理人员2.5万人,初步构建了中央统一领导、地方分级负责、部门分工协作的森林防火组织指挥体系。各省(区、市)党政主要领导把森林防火作为维护社会稳定、促进经济发展、确保人民生命财产安全的一件大事来抓,对森林防火工作亲自部署、亲自检查、亲自抓落实,全面纳入政府工作范围,有力地促进了各项工作的全面深化和责任的落实。

法规制度和依法治火体系逐步健全。1979年2月23日,五届全国人大常委会第六次会议原则通过《森林法(试行)》,从法律上对森林防火作出明确规定。1988年,国务院颁布实施我国第一部森林防火行政法规——《森林防火条例》。2004年4月,国务院办公厅下发《关于进一步加强森林防火工作的通知》,对新形势下加强森林防火工作提出新的要求。2008年,国务院修订颁布了新的《森林防火条例》,在森林防火责任制、森林防火组织、森林火灾预防、应急管理机制及法律责任等方面进一步作出规范和完善,为推进依法治火提供了法律基础。北京、河北、浙江等14个省(市)人民代表大会、人民政府制定颁布了相应的防火条例、规定或实施办法,防火期及时发布命令、布告,基层还建立完善了以野外火源管理为核心的各项规章制度、乡规民约,初步形成了一套较为完整的森林防火法规体系,我国森林防火逐步步入法制化轨道。

专业森林消防力量和队伍体系不断壮大。国家森防指出台《关于进一步加强森林消防队伍建设的意见》,各地按照专群结合、以专为主的要求,以“建得起、养得住、用得上”为原则,大力建设“形式多样化、指挥一体化、管理规范化、装备标准化、训练经常化、用兵科学化”的消防队伍。目前,全国地方专业(半专业)森林消防队伍达到2.3万支、62.8万人,基本形成了以地方森林消防队伍为主力军,以解放军、武警部队、预备役部队、民兵应急分队、林业职工和群众等为后备力量的火灾扑救体系,处置森林火灾特别是大火的能力有了明显提高。同时,我国建有世界上唯一一支以扑救森林火灾为主要职能的武装力量——武警森林部队。目前,武警森林部队有9个总队、1个机动支队和1个直升机支队共2万余人,向江西、安徽、湖北、湖南四省派出临时定点驻防大队,在防火灭火、林政执勤和抢险救灾等方面发挥着不可替代的作用。

防火信息化和科技防火体系日趋完善。国家森防指紧紧围绕强化火险预警、火情监测、指挥调度及处置突发事件等关键环节,全力推动森林防火信息化进程。通过推进森林火险预警系统建设,建立一套森林火险预测预报和预警信息发布机制,为森林防火装上了“风向标”。 通过推进卫星林火监测系统建设,国家森防指相继在北京、昆明、乌鲁木齐和哈尔滨建了4个卫星林火监测地面站,运用卫星遥感数据,足不出户就可以掌握各地森林火灾发生情况,为森林防火安装了“千里眼”。 通过推进森林防火专用通讯网和火场应急通信系统建设,构建多层面的火场应急通信体系,为森林防火安装了“顺风耳”。通过推进地理信息系统建设,增强扑火指挥决策的科学性,为森林防火配上了“智囊团”,林火信息处理初步实现现代化。

快速反应和应急处置水平明显提升。2013年,国务院新修订《森林防火应急预案》,各地也按照国家预案要求修订完善地方预案,不断强化应急管理,快速反应和应急处置能力不断提升。近年来,我国森林航空消防事业迅猛发展,队伍不断壮大,基础不断夯实,能力不断提高。尤其是随着米-26、卡-32等大型直升机的广泛应用,我国空中直接灭火能力得到极大提升。目前,我国已形成以北方、南方两个航空护林总站为核心,以各航空护林站为骨干,较为完备的森林航空消防体系。森林航空消防覆盖区域达19个省(区、市),航站数量达26个,每年租用飞机100多架,逐步成为森林防火灭火的主要手段。同时,以水灭火技术日益成熟,具有拦截火头高效、扑灭明火迅速等特点,是扑救森林火灾的杀手锏,是提升森林防火应急能力的关键之举。与传统的扑火手段相比,采用以水灭火,扑火人员可减少50%,灭火时间可缩短80%,灭火费用可降低60%,危险性大幅减低,且不易出现死灰复燃,极大地降低了损失。

二、森林防火形势严峻,任重道远

近年来,虽然我国森林火灾总体呈下降趋势,但是防控风险却丝毫没有减少。一是极端气候事件加剧。森林火灾是受气候条件影响最为显著的灾害之一。近年来,地球气候正在经历一次以全球变暖为主要特征的显著变化,预计未来50年-100年,将继续向变暖的方向发展。受干旱、高温、大风等极端天气的共同作用,近几年加拿大、希腊、美国、澳大利亚、俄罗斯等国相继爆发了历史罕见的森林大火,标志着全球已进入森林火灾的高发期。据专家预测,今后10年,全球气温仍将继续攀升,发生极端天气的可能性和频率大幅增加,给森林防火工作带来极大压力。二是森林防火难度加大。我国是一个人口大国和农业大国,村林相间、林农交错,绝大多数森林火灾由人为用火引发。随着林区经济和森林旅游的快速发展,每年进山生产作业、旅游度假的人员超过4亿人次,野外生产生活用火、庆典民俗用火相互交织,清明、春节等节假日的防火难度更为突出。近年来,我国森林资源快速增长,林间枯枝落叶不断积累,可燃物载量严重超标,为森林火灾留下更多隐患。此外,目前农村大量青壮年劳力外出务工,农村出现“空壳”化,发生火灾后难以就近组织扑救,扑火安全隐患也相应增多。三是森林火灾威胁危害加重。随着经济社会发展和生态文明建设的推进,森林火灾的敏感性更强、危害性更大、波及性更广。一旦发生大的森林火灾,不仅将给森林资源和人民生命财产造成巨大损失,而且有可能给国家政治、经济、军事安全、生态安全带来严重威胁,甚至酿成国家灾难。2016年5月,加拿大艾伯塔省麦克默里堡发生森林大火,导致近10万居民被迫撤离,数千栋民宅被毁。同样,近几年我国也相继发生多起威胁重要设施和村镇安全的火灾。

我国森林防火工作在面临严峻形势的同时,与“打早、打小、打了”的基本要求相比,还存在着森林火灾扑救手段依然落后、防火能力亟待提高等问题。一是投入少。近年来,中央和地方各级政府高度重视森林防火工作,不断加大森林防火投入,但缺口仍然较大,扑救森林大火的预备金不足,平均每亩林地投入仍不足1元,而美国、澳大利亚等林业发达国家每亩林地投入森林防火资金达到20-30元。二是装备差。森林航空消防飞机总量不足,机型单一落后,缺少载量大、续航能力强、适应高海拔地区作业的大中型飞机,航空直接灭火能力尚不能满足扑救重特大森林火灾的需要;缺乏全道路运兵车、隔离带开设机等大型装备,总体控制森林大火能力不足。三是基础弱。重点林区森林消防专业队伍数量不足、分布不均,队伍配备率仅为67.1%;防火道路和阻隔带等防火基础设施不完善、质量不高,林区路网密度仅为1.8米/公顷,不足世界林业发达国家的1/10;瞭望塔数量不足,林火视频监控系统应用水平不高,火情瞭望覆盖率仅为68.1%;现有防火通信存在较大盲区,卫星通信、机动通信保障能力不强,覆盖率仅为70%。四是机制不完善。政府和森警部队之间应急组织联动能力不强,发生火灾后相互之间联动不顺畅。森林防火规范化和标准化水平较低,现代科技手段应用不够。一些地方责任落实、人员编制、工作措施不到位,森林防火组织领导、管理机构和应急处置预案不健全,存在重扑救、轻预防现象等。

三、实施六大工程,健全五项机制,提升五化水平,让中国特色的防火道路越走越宽广

党中央、国务院历来高度重视森林防火工作。中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋强调“森林防火工作永远在路上”,体现了防火任务的长期性和艰巨性。当前和今后一个时期,要深刻认识森林保护、森林防火对林业建设、生态文明建设特殊而重大的意义,深刻认识森林防火工作所面临的严峻挑战,克服麻痹松懈思想,增强危机感。针对当前防火工作存在的主要问题,编制实施《全国森林防火规划(2016-2025年)》,强化对全国森林防火工作的顶层设计和宏观指导。进一步加强森林火险预警监测、森林防火通信和信息指挥、专业森林消防队伍能力、森林航空消防、林火阻隔和森林防火应急道路“六大工程”建设,建立健全森林防火责任、法制、科技、应急处置和基础保障等“五大机制”,提升森林防火社会化、法制化、科学化、专业化、现代化“五化水平”,力争到2025年构建起科学高效的森林火灾防控体系,火灾24小时扑灭率达到95%以上,年均受害率稳定控制在0.9%。以内,为发展现代林业、建设生态文明、维护社会稳定提供有力保障。

加强林火预警监测系统工程建设

目前,全国有森林火险要素监测站3245个、可燃物因子采集站746个、人工瞭望塔9312座、视频监控系统3998套,综合瞭望监测覆盖率68.1%。目前还存在着预警模型需进一步完善,卫星林火监测作用还未充分发挥,林火视频监控应用程度参差不齐,瞭望塔生活配套设施较差等问题。下一步,拟统一开发森林火险预警模型,构建分级预警监测体系,新建森林火险综合监测站1500个,完善火险预警模型;建设自主接收卫星地面站8套,高分卫星接收和主分发处理系统各1套,分中心数据上传系统3套,省级数据接收和处理系统34套,卫星林火监测系统将得到进一步完善。新建视频监控系统5425套、瞭望塔850座,改造瞭望塔1482座,使火情综合瞭望监测覆盖率由目前的68.1%提高到95%。

加强森林防火通信与信息指挥系统工程建设

全国森林防火的信息化水平总体偏低,缺乏主干网,平台建设滞后,软件建设不统一,缺少森林防火基础数据;重点林区森林防火通信覆盖率不足70%,火场视频图像信息传输不畅通。下一步,拟重点加强以数字超短波通信为主,兼容模拟超短波通信的火场通信网络建设,应用VSAT和北斗卫星建设扑火指挥卫星通信网络,加强以综合通信车为主要内容的机动通信系统建设,使重点区域语音通信平均覆盖率由目前的70%提高到95%。

加强森林消防专业队伍能力工程建设

全国现有森林消防专业队3264支11.3万人,营房60.8万平方米,人均仅5.4平方米;各种车辆1.26万台。整体上看,森林消防队伍人员数量不足,且分布不平衡,设施、装备落后,专业化、机械化水平不高。下一步,拟新建512支专业队,实现重点县区及单位专业队伍配备率从目前的66%提高到100%。根据区域特点,重点建设3034支风力灭火队伍、1090支以水灭火队伍和150支配备全道路运兵车、轮式森林消防车、阻隔带开带机等大型装备的队伍。在重点林区建设6处适宜专业扑火队队员培训的国家森林防火野外实训基地。

加强森林航空消防系统工程建设

目前,全国现有20个全功能航站、11个依托航站,年租用飞机80架,在19个省区开展了航护工作,森林航空消防覆盖率为32.4%。目前,仍存在飞机数量不足,M-26、K-32、M-171等大中型灭火飞机偏少,航站分布不尽合理,保障能力较差等突出问题。随着综合国力的增强,我国森林火灾扑救应走“高、精、专”可持续发展之路,提高我国的空中灭火能力。美国森林面积为3.03亿公顷,每年用于森林防灭火的飞机约500多架;韩国森林面积仅有630万公顷,却拥有专业灭火飞机40多架。我国森林面积2.08亿公顷,目前租用各类飞机仅有80余架,数量严重不足,近期应争取财政资金支持,至少引进10架大型灭火飞机,以解决急需。下一步,拟新增航空护林飞机100架,改造升级现有航站17个,新建全功能航站24个、依托航站5个,将航空消防覆盖率由32.4%提高到90%。建立和完善火场侦察以及飞行调度保障管理系统,切实加强航空消防训练基地和站队一体化建设。

加强林火阻隔系统工程建设

目前,全国有生物阻隔带36.4万公里、工程阻隔带33.7万公里,北方省区以工程阻隔带为主,包括机耕带和防火线;南方省区以生物阻隔带为主,包括林内阻隔带和林缘阻隔带,主要集中在广东、福建、江西三省,阻隔网密度仅为3.7米/公顷。下一步,拟按照每年增加0.1米/公顷的建设进度,共新建林火阻隔系统31万公里,其中工程阻隔带14.3万公里,生物阻隔带16.7万公里,使林火阻隔网密度由3.7米/公顷提高到4.7米/公顷。

加强森林防火应急道路工程建设

全国现有林区等级道路21万公里,简易路26.3万公里,集材废弃路7.1万公里,国有林区路网密度仅为1.8米/公顷,并且断头路、废弃路较多,通行能力差,影响火灾扑救。下一步,拟新建和升级改造应急道路32.7万公里,,使国有林区路网密度由1.8米/公顷提高到3.1米/公顷。

建立健全防火责任机制,提升森林防火社会化水平。强化组织机构建设,配备与当地森林防火任务和发展相适应的专职技术人员。全面落实行政首长、成员单位、林业主管部门和森林经营者的各项责任,推行“党政同责、终身追究”,做到任务明晰、责任到人。进一步加强森林防火统筹协调与指挥能力,充分发挥森防指成员单位的职能作用,群策群力,共同做好森林防火。健全宣传教育机制,突出抓好媒体宣传、主题宣传和公益宣传,重点宣传防扑火科学知识和森林火灾典型案例,不断提高全社会森林防火的意识和能力。经常性开展火灾隐患排查,依靠群众,依靠基层,下力气筑牢用火管制、入山检查、林内巡护和联防联保“四条防线”,严格管控关键部位、敏感时段、高危人员“三个重点”。

建立健全依法治火工作机制,提升森林防火法制化水平。适时修订《森林法》《森林防火条例》,建立健全地方配套法规和部门规章。深入总结推广在基层实践中行之有效的乡规民约,完善野外火源管理规定、森林火灾损失评估标准,构建符合现代森林防火特点的法规制度体系。健全森林防火法律法规宣传教育机制,将森林防火法规纳入国家普法规划,提高全民森林防火法制意识。加强森林防火执法监督,推行执法公开,建立责任追究机制,实行常态化监督机制。加强执法队伍建设,大力开展森林防火执法培训,提高执法队伍素质和执法能力。

建立健全科学管理机制,提升森林防火科学化水平。引入先进的管理理念,采用当代科技的最新成果,实现传统防扑火手段向新的防扑火科学手段的转变,实现与时俱进。通过清理和降低可燃物、落实森林防火与工程建设“四同步”、实施计划烧除等手段,逐步降低森林火险等级。加大科研投入,强化科研队伍建设,积极推进森林防火研究中心和重点实验室的建立,加强雷击火、火生态等森林防火基础理论研究,加强预警监测、计划烧除、红外探火、防扑火战略战术等应用技术研究。充分运用现代通信、地理信息、互联网等技术提升防火信息化水平。加快森林防火标准的制修订,推行森林防火认证制度,提升森林防火工作的规范化水平。

建立健全应急处置机制,提升扑火救灾专业化水平。加强专业森林消防队伍建设,探索利用政府购买服务方式鼓励、支持社会力量组建森林消防队伍。及时修订和完善各级扑火预案,经常开展实战演练,一旦发生火情应迅速启动。充分发挥地方森林消防队伍、武警森林部队和森林航空消防队伍的作用,防火期内靠前布防、重兵投入。结合战例评析,根据季节、地形、林分、天气条件的不同,分级编制扑火方案,提高扑火时效性和安全性。进一步规范扑火指挥工作,建立军地一体化指挥机制,统一部署各参战力量,避免各自为战。

建立健全基础保障机制,提升森林防火现代化水平。分级建立以财政投入为主的森林防火经费保障机制,推进森林火灾保险政策,积极拓宽森林防火资金渠道。建立稳定的专业森林消防队伍,提升森林防火装备数量和质量,加强装备使用的培训和演练。积极配备大型直升机、大型化学灭火飞机、装甲森林消防车、全道路运兵车等现代化高效灭火装备,提高森林防火机械化水平,减轻防扑火人员劳动强度,减少火灾对扑火人员的威胁。

森林防火,是森林资源保护的第一要务。就森林防火部门自身建设而言,也有一些亟待解决的问题,如防火专业人才的培养和培训机制还不完善,人员业务素质仍需提高;森林防火应急岗待遇偏低,无特岗津贴;与世界各国在森林防火业务交流上有待进一步深化等。下一步,国家森防指办公室将会同各地森林防火部门,深入开展调查研究,全力完善工作机制,夯实基础,提升能力,全力以赴做好森林防火这篇大文章,为全面建成小康社会、建设生态文明和美丽中国作出新的更大贡献!

(作者系国家森林防火指挥部办公室副主任、国家林业局森林公安局局长)  (作者: 王海忠)        (编辑: 刘霞)

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